La reforma de pensiones 2017. ¿Qué se aprobó, quién ganó y qué se puede aprender?

*Publicado originalmente en octubre 2017

En la última semana de septiembre 2017, a pocos días del límite para la presentación del proyecto del presupuesto general de la nación y en una jornada que se extendió hasta la madrugada, la Asamblea Legislativa aprobó una reforma del sistema previsional. El proceso de la reforma ha estado cargado de una discusión política fundamental sobre el rol del Estado y el mercado en materia de derechos sociales. Fue una muestra clara de la contraposición de los intereses de la clase trabajadora y del capital, y de los mecanismos capaces de utilizar los representantes del capital para desinformar y manipular a la población.

De acuerdo a las condiciones de acumulación del capitalismo, si existe una oportunidad para ampliar su órbita de acumulación, será aprovechada; precisamente eso fue lo ocurrido con el sistema previsional.

Las pensiones son un salario diferido, que se devenga al final de la vida laboral de la persona, se puede decir, entonces, que las pensiones son parte del valor de la fuerza de trabajo, y la lucha sobre la definición de un determinado sistema de pensiones, es parte de la lucha social sobre la determinación del valor de esa fuerza. Es decir que la discusión sobre el sistema de pensiones es una discusión política, que tiene que ver con la fuerza organizativa de la clase trabajadora para defender sus derechos y no una discusión cerrada a un cónclave de técnicos.

Es, por tanto, no solamente una lucha de quienes actualmente cotizan al sistema de pensiones. Se trata de una confrontación del gran capital, con los intereses de los sectores más excluidos. Desde la privatización de las pensiones el Estado ha subsidiado el funcionamiento de las AFP, a través de trasferencia de impuestos, o endeudamiento público, cuyo financiamiento proviene de lo que los hogares pagan de impuestos como renta de sus ingresos, o el IVA pagado en cada una de sus compras.

Toda la población, sea cotizante o no, ha aportado para que las AFP tengan ganancias millonarias. En conjunto, entre el año 2000 y 2014, las AFP han recibido comisiones por administración de las cotizaciones por un monto de US$1,358.3 millones y de ese valor han utilizado para el pago de primas de seguro previsional la suma de US$601.5 millones; por tanto, se han quedado con ingresos netos de US$756.8 millones, una utilidad que les ha permitido recuperar el capital social invertido 8.8 veces.

La reforma recién aprobada reforma de pensiones evidencia claramente los intereses que están primando sobre el bien común. Ha sido una reforma diseñada a medida para los inversionistas y las instituciones financieras internacionales, en tanto es una aspirina para las finanzas públicas para que el Estado siga pagando deuda y con capacidad para adquirir más, resguardando las ganancias de las AFP y cargando los costos a la clase trabajadora cotizante y la población en general. Y fue defendida e impuesta a base de chantajes por la derecha política, los personeros del gran capital.

Si la recaudación del SAP en 2016 fue de 718.01 millones de dólares, que implica una masa salarial cotizable de 5,523.2 millones, se pueden estimar los costos de la reforma. Las AFP se quedarían de comisión 105 millones de dólares pagados por los trabajadores. Los costos de mantener un sistema de capitalización individual incapaz de cubrir una pensión digna recae en los trabajadores cotizantes que asumirían 276.2 millones de dólares anuales para un fondo colectivo y de la población en general que con sus impuestos aportaría 165.7 millones de dólares del complemento que asume el gobierno. Además, sigue sin corregirse uno de los más grandes defectos de origen de la privatización, el Estado sigue asumiendo las pensiones del sistema público, que fueron 462.5 millones, sin contar con ingresos específicos para ello, de modo que seguirá con la necesidad de endeudarse con el FOP que tendrá que ser pagado con los impuestos pagados por toda la población. En total, el costo con el que la población y la clase trabajadora tendrán que cargar por el sistema de pensiones es de cerca de mil millones de dólares al año.

Estimaciones propias con datos de la Superintendencia del Sistema Financiero.

La derecha política, las AFP, la ANEP y todo el bloque de defensores del capital han logrado crear una campaña de desinformación sobre el sistema de pensiones, por lo que se vuelve necesario clarificar los términos de la reforma aprobada.

Con respecto a la cotización al Sistema Ahorro para Pensiones privado (SAP), la tasa de cotización pasará de 13%, al 15% del salario. De estos, los trabajadores aportarán 7.25% de su salario y 7.75% por parte del empleador. Eso implica un 1% más para cada uno. Actualmente, de la cotización, el 10.8% se destina a la cuenta individual de ahorro, con la reforma ese porcentaje baja al 8% y se irá incrementando hasta llegar al 11.1% en 2050. Sobre el saldo de la cuenta individual de ahorro se calculan las pensiones.

De la cotización, el 5% será para financiar la Cuenta de Garantía Solidaria, un fondo para cubrir todos los complementos que la cuenta individual no alcanza a cubrir. Es, de hecho, un fondo de reparto, pero administrado por las mismas AFP. Gradualmente el porcentaje se disminuirá hasta el 2% en 2050. Esta cuenta implica el reconocimiento de las AFP que el sistema de cuentas individuales es incapaz de responder dignamente al derecho a la pensión y es necesario un mecanismo de reparto. El monto de los beneficios que esta cuenta debería de cubrir fue de 218.1 millones de dólares en 2016, el 5% de cotizaciones que iría a esta cuenta serían 276.1 millones de dólares. De modo que en el corto plazo esta cuenta puede cubrir lo que se propone, pero es necesario considerar que el pago de estos complementos incrementará en la medida que más población que cotizó al sistema público se jubila.

La comisión de las AFP es del 2.2% de lo que el trabajador percibe de salario, con la reforma bajaría a 2% y llega a 1.9% en 2020. Es decir que se reduciría 0.03%. Con las cotizaciones recibidas en 2016, el 1.9% de comisión seguiría representando cerca de 105 millones de dólares anuales.

Es decir que quien recibe un salario mínimo ($300) tendrá un descuento de $21.75 de su salario y la patronal aportaría $23.25. De esto, que suma $45, a su ahorro individual irían $24, al fondo colectivo $15 y las AFP se quedarían con $6 cada mes.

Hasta ahí era la propuesta de las AFP, las negociaciones del gobierno lograron incorporar un mecanismo para mantener el aporte a ahorro individual equivalente al 11% con un complemento del gobierno, que será transferido cuando las personas se jubilen.

El Estado dejaría de pagar lo correspondiente a pensiones mínimas, certificados de traspaso, certificados de traspaso complementarios y otros gastos previsionales, que representaron 218.1 millones de dólares en 2016, que ahora lo cubriría la Cuenta de Garantía Solidaria. Sin embargo, Si la Cuenta de Garantía Solidaria no alcanza a cubrir todas las obligaciones, el Estado deberá asumir la diferencia.

El pago de obligaciones del Sistema Público de Pensiones (SPP), que significó 462.48 millones de dólares en 2016, sigue siendo responsabilidad del Estado. Para 2018 y 2019, el Estado deberá asignar 1.7% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto General de la Nación para el pago de pensiones. Después de 2020 la asignación será como máximo 2.5% del presupuesto. Si con ese porcentaje no se cubren todas las obligaciones se hará uso del FOP. El proyecto de presupuesto para 2018 estima unos ingresos corrientes netos de 4,503.6 millones de dólares, el 1.7% serían 76.5 millones, el resto se financiaría por FOP. Los nuevos CIP emitidos para financiar el FOP tendrán una tasa fija del 6%, actualmente pagan en promedio el 3.8%.

La edad de jubilación se mantiene en 55 años para mujeres y 60 para hombres, pero se hará ajuste en 2021 y cada 5 años, no se podrá reducir. Además, si se accede al anticipo del 25% de la cuenta de ahorro individual, se retrasará la edad de jubilación hasta 5 años. El número de años cotizados para tener acceso a pensión sigue siendo de 25.

La fórmula para calcular la pensión será el saldo de la cuenta de ahorro individual y el complemento del gobierno más una rentabilidad estimada, dividida entre 240 meses y 20 pensiones de navidad, equivalentes a la mitad de una pensión regular. Si la pensión calculada es menor a la pensión mínima ($207.6), se otorgará la pensión mínima con cargo a la cuenta individual hasta que se agote y, luego, a la Cuenta de Garantía Solidaria.

Para optados y obligados, la pensión será hasta del 55% del salario percibido en los últimos 10 años y un máximo de 2,000 dólares. Las pensiones de invalidez total y parcial pasaron del 70% y 50% del SBR a un techo del 55% del SBR y un máximo de 2,000 dólares.

Las personas que ya están pensionadas con el SPP mantienen la pensión que perciben, a las personas ya pensionados por SAP mantienen su pensión, pero se les aplicará un descuento de su pensión de hasta el 10% si es mayor a 8 pensiones mínimas. Esto se destinará a la Cuenta de Garantía Solidaria.

Las personas pensionadas pueden tener cobertura del régimen del ISSS de forma voluntaria, si aportan el 7.8% de su pensión al régimen de salud.

Si al cumplir con la edad de jubilación, no se alcanzan los 25 años cotizados se podrá acceder al beneficio económico temporal con cotizaciones entre 10-20 años, al beneficio económico permanente si se ha cotizado entre 21-24 años o a la devolución del saldo de la cuenta del ahorro individual. Los cotizantes al SPP que no cumplan 25 años cotizados tendrán una devolución de sus cotizaciones, equivalente al 10% del SBR por mes cotizado.

Además, se crea un esquema multifondos, con cuatro categorías según nivel de rentabilidad y riesgo. Los cotizantes podrán escoger entre el fondo Crecimiento o Moderado, pero de no hacer la solicitud la AFP trasladará sus cotizaciones de la siguiente manera:

El fondo de pensiones “Crecimiento” al que irán las cotizaciones de las personas menores de 35 años. Tendrá entre el 30% y 45% del dinero invertido en instrumentos de renta variable.
- El fondo de pensiones “Moderado” al que irán las cotizaciones de las personas mayores de 35 años hasta hombres menores de 55 años y mujeres menores de 50 años. Tendrán entre el 20% y 30% del dinero invertido en instrumentos de renta variable.
- El fondo de pensiones “Conservador” al que irán las cotizaciones de los hombres mayores a 55 años y mujeres mayores de 50 años. Tendrá entre el 0% y el 20% del dinero invertido en instrumentos de renta variable.
- El fondo de pensiones “Especial de Retiro” será constituido por las cuentas individuales de las personas que ya se encuentran pensionadas e invertirá exclusivamente en instrumentos de renta fija.

Con este esquema se le permite a las AFP invertir los ahorros de trabajadores en valores extranjeros y certificados de participación de fondos de inversión extranjeros, entre 10% y 30% del total de ahorros, según defina el Comité de Riesgo. Esto abre la posibilidad para que, como pasó en la crisis de 2007, los fondos de pensión sean los más afectados en crisis de los mercados financieros internacionales.

Para determinar edad de jubilación, pensión mínima, reformas al sistema y gestión de riesgo se crearán dos comités:

El Comité de Riesgo. Va a establecer límites, plazos, categorías de rentabilidad y riesgo de inversión de los fondos. Será integrado por el Superintendente del Sistema Financiero, quien lo presidirá; por el Superintendente Adjunto que tenga a su cargo el Sistema de Pensiones; el presidente del BCR; por un miembro designado de los trabajadores y otro designado en representación de los empleadores.

El Comité Actuarial establecerá las pensiones mínimas, revisará la edad de jubilación, la composición de la Cuenta de Garantía Solidaria y propondrá reformas al sistema previsional. Estará conformado por el Superintendente del Sistema Financiero, quien la presidirá; el presidente del BCR; un miembro designado por el Banco Mundial o el BID; dos miembros designados en asamblea por confederaciones de trabajadores y dos miembros designados por la ANEP.

Con estos elementos de la reforma de pensiones, el Estado ha logrado reducir sus obligaciones financieras por los costos de la privatización y alargar los plazos de pago. Las AFP han logrado quedarse como comisión $12.6 de cada $100 que los trabajadores coticen, sin asumir ninguna carga de los costos de la privatización. Será la clase trabajadora la que asuma los costos que se dieron al privatizar las pensiones, a través de la Cuenta de Garantía Solidaria, y la población, aunque no cotice para una pensión, seguirá subsidiando las millonarias ganancias de las AFP mientras el Estado mantenga la necesidad de endeudarse con el FOP, porque es un fondo que se pagará con los impuestos pagados por todos y todas.

Es decir que si el Estado sigue con necesidad de endeudarse, que son compromisos que se pagan con los impuestos de todos, y solo se ha dado una reestructuración para darle oxígeno temporal al Estado, esta reforma es, de hecho, una reforma para los inversionistas, pensada para que las AFP mantengan sus ganancias y que el Estado pueda seguir pagando y adquiriendo más deuda.

Esta reforma previsional, que ha cargado los costos a la clase trabajadora, es resultado de dos situaciones. En primer lugar, un bloque de derecha consolidado para defender los intereses de las AFP, que ha utilizado herramientas económicas, políticas y mediáticas para acorralar al gobierno bajo la sombra del impago y conseguir sus objetivos. Por el otro lado, el FMLN enfocó su estrategia en buscar la correlación política en la Asamblea Legislativa con un bloque de derecha que no estaba dispuesto a ceder los beneficios de las AFP, pero descuidó la correlación de fuerza con la gente, con los movimientos organizados, con sindicatos, dispuestos a acuerpar una reforma más profunda.

Diferentes federaciones sindicales presentaron propuestas de reforma que buscaban proteger sus derechos. Movimientos organizados impulsaron campañas bajo la consigna de Fuera las AFP. También ADESES, como parte de la Concertación Proletaria Popular Una Pensión para Todos, presentó su propuesta de un sistema de administración pública de los fondos de pensiones, con el apoyo de más de 67 mil miembros de la clase trabajadora y más de 335 mil familiares proletarios, aglutinadas en más de 45 sindicatos, organizaciones y movimientos sociales.

Nuestra propuesta se trata de recuperar la solidaridad, introducir la universalidad y rescatar las finanzas públicas, quitándole al Estado la insostenible carga financiera que implica el modelo actual. Por supuesto, siendo respetuosos de los derechos adquiridos por las AFP y de quienes decidan libremente seguir siendo miembros de esas entidades, totalmente a su riesgo personal, sin ninguna garantía de última instancia si las AFP quiebran, o les dan unos rendimientos bajos, o pierden sus pensiones por shocks financieros.

La pertenencia a uno u otro sistema de pensiones debe ser totalmente voluntaria y libre, por consiguiente, las personas que así lo decidan podrán cotizar en el sistema público y si quieren seguir ahorrando a su propio riesgo en las AFP lo pueden hacer libremente. Este ahorro no tiene ninguna relación con la obligación que la Constitución impone al Estado sobre las pensiones, en cuanto a que este es un servicio social, un servicio público de carácter obligatorio.

El actual sistema de ahorro para pensiones que en realidad se convertirá en un Sistema de Ahorro para la Vejez, continuaría operando para quienes quieran seguir o afiliarse a esta opción, esto como un servicio privado, como una mercancía, no como un servicio social. Será necesario hacer una campaña clara de los beneficios y riesgos, tanto del Sistema de Ahorro para la Vejez, como del sistema de capitalización colectiva.

Proponemos un sistema de capitalización colectiva porque es viable y tiene la ventaja de dar mejores prestaciones a los trabajadores, pero aun, porque desde el 2006 en la práctica los dos sistemas (el público y el privado), funcionan como un solo sistema de capitalización colectiva, esto pasó con la decisión de financiar el sistema público con las cotizaciones del sistema privado.

Es necesario crear la institucionalidad necesaria para que una sola entidad del Estado asuma la obligación de administrar las cotizaciones para pensiones de los trabajadores públicos y privados, que libremente lo deseen, volviendo al sistema de capitalización colectiva y de pensión definida

El sinsabor que deja la reforma de pensiones aprobada es una muestra de lo que pasa cuando el FMLN cae en la trampa de la derecha de jugar en su cancha, con negociaciones a puerta cerrada y cabildeos entre partidos. El FMLN debe ser el partido del pueblo, debe buscar correlación con la fuerza que da la gente, la organización popular.

Tan pronto como en 2019 el gobierno deberá afrontar el vencimiento de 800 millones de dólares en eurobonos y la derecha, con esta experiencia de las pensiones, ya comienza su estrategia de chantaje pidiendo retomar una mesa de negociación para un acuerdo fiscal. El FMLN debe afrontar una decisión, sigue buscando correlación con los partidos y la derecha, o aprende la lección y vuelve a la fuerza de su naturaleza como partido del pueblo.